Legge 190/2012: l’anticorruzione nella PA

La legge 190 del 06 novembre 2012 è la normativa relativa alle disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione. Tale norma, che si divide in due articoli, il primo formato da (83 commi) ed il secondo relativo alla clausola di invarianza della spesa, nasce dall’esigenza di operare un forte intervento di lotta alla corruzione negli ambienti della PA portando con sè un orientamento ad operare azioni preventive al fine di arginare questo tipo di crimine.

Le funzioni dell’Autorità Anticorruzione secondo il d.lgs 190/2012
Per raggiungere tali obiettivi è stato necessario istituire un organo di vigilanza per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (d.lgs. 150/2009), le cui funzioni sono:

  • approvazione del Piano nazionale anticorruzione predisposto dal Dipartimento della funzione pubblica;
  • analisi delle cause e degli estremi del verificarsi di azioni di corruzione individuando gli interventi per favorirne la prevenzione;
  • collaborazioni e consultazioni con analoghi organismi stranieri, con organizzazioni regionali ed internazionali competenti;
  • emanazione di pareri facoltativi rispetto ad organi statali e alle PA;
  • espressione di pareri facoltativi in relazione ad incarichi esterni dei dirigenti amministrativi dello Stato e degli enti pubblici;
  • redazione e presentazione al Parlamento di una relazione annuale sull’attività di lotta alla corruzione e all’illegalità nella PA e sull’effettiva efficacia delle disposizioni vigenti.

L’introduzione della legge 190/2012 ha chiaramente investito soprattutto le stazioni appaltanti imponendo loro nuovi obblighi e adempimenti, la cui inosservanza comporta l’avvio di azioni sanzionatorie.

La trasparenza secondo l’ANAC e il file XML
Le pubbliche amministrazioni sono obbligate innanzitutto a rendere pubbliche, accessibili e fruibili tutte le informazioni relative ai procedimenti delle gare d’appalto per garantire la trasparenza dell’attività amministrativa attraverso la comunicazione dei dati previsti dalla norma all’ANAC e la loro pubblicazione sui propri siti istituzionali.

Il file di dati richiesto, il famigerato XML, deve essere pubblicato entro il 31 gennaio dell’anno successivo e contenere le seguenti informazioni:

  • struttura proponente
  • oggetto del bando
  • elenco operatori economici invitati a partecipare
  • aggiudicatario
  • importo aggiudicazione
  • tempi di completamento dell’opera, servizio o fornitura
  • importo delle somme liquidate.

La funzione di anticorruzione ed il carattere di trasparenza hanno acquisito con il tempo un fortissimo valore all’interno dei procedimenti delle opere pubbliche, tanto da catalizzare l’attenzione sull’Autorità che si occupa della gestione e della tutela di questi elementi e da farne protagonista di uno degli articoli del D. Lgs 90 24 giugno 2014 emanato dal Governo Renzi (per ulteriori dettagli si rimanda all’articolo sull’ANAC del presente blog).

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Appalti: cosa è il CIG (Codice Identificativo Gara) e a cosa serve

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Tutte le stazioni appaltanti che si trovano ad affrontare la gestione dei contratti pubblici, inevitabilmente si imbattono nei problemi legati al CIG, ma cosa è e a cosa serve realmente il CIG?

Come in molti sapranno, il CIG (Codice Identificativo Gara), è un codice alfanumerico univoco e obbligatorio che identifica una dato appalto o lotto e che, secondo precise disposizioni normative, viene richiesto del RUP (Responsabile Unico di Procedimento) prima della procedura di individuazione del contraente sul sistema SIMOG dell’AVCP.

Sostanzialmente il CIG ha alcune funzioni essenziali, quali:

  • la tracciabilità dei flussi finanziari di ciascuna stazione appaltante per affidamenti di lavori, servizi e forniture, secondo la legge 136/2010, a prescindere dall’importo dell’affidamento e dalla procedura scelta
  • l’adempimento agli obblighi di comunicazione delle informazioni all’Osservatorio per individuare in maniera univoca gare, lotti e contratti, secondo l’art. 7 del Codice dei Contratti
  • l’adempimento al sistema di contribuzione della somma dovuta all’AVCP da parte degli operatori economici, il cui versamento è condizione di ammissibilità alle procedure per la realizzazione di opere pubbliche, secondo dall’articolo 1, comma 67, della legge 266/2005, richiamato dall’articolo 8, comma 12, del Codice.

Esistono differenti tipologie di CIG, quali:

  • CIG semplificato, detto SmartCIG
  • CIG derivato
  • CIG Master.

Lo SmartCIG viene utilizzato per le procedure di appalto semplificate per le quali viene richiesto alle stazioni appaltanti un numero limitato di informazioni, si acquisisce per i soli fini di tracciabilità e per le seguenti casistiche:

  • per i affidamenti di importi inferiori a € 40.000, come da art.125 del Codice;
  • per contratti relativi alla produzione e al commercio di armi, munizioni e materiale bellico, contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza e contratti aggiudicati in base a norme internazionali (Art. 16, 17 e 18 del Codice dei Contratti);
  • per altri contratti esclusi in tutto o in parte dall’ambito di applicazione del Codice fino ad un importo di € 150.000;
  • per contratti affidati direttamente ad un ente aggiudicatore o da un concessionario di lavori pubblici ad imprese collegate (art. 218 e 149 del Codice).

La richiesta del CIG derivato viene effettuata per la stipula dei singoli contratti legati ad accordi quadro e convenzioni.

Il CIG Master, invece, viene creato per quelle gare che comprendono molti lotti, viene richiesto sempre un CIG per ogni lotto ma il SIMOG permette al RUP, in caso di aggiudicazione ad un unico operatore, di nominare tra i vari CIG acquisiti un CIG Master di riferimento.

Si possono verificare dei casi di urgenza per cui è possibile, dandone dovuta motivazione, richiedere il CIG in un momento successivo, specificando che si tratta di una gara effettuata secondo le condizioni previste per le procedure di urgenza; il CIG rilasciato sarà formalmente diverso e l’operatore economico aggiudicatario dell’affidamento potrà finalizzare il versamento del contributo dovuto all’ANAC anche dopo il termine di aggiudicazione.

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Tracciabilità attenuata: la gestione dei “non CIG”

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La legge 136/2010 regola la tracciabilità dei flussi finanziari, tale normativa rappresenta lo strumento di riferimento pensato per arginare le infiltrazioni della criminalità organizzata negli appalti pubblici, il fine è quello di rendere trasparenti tutte le operazioni finanziarie legate ai contratti pubblici. Pertanto la gran parte degli acquisti effettuati dalle stazioni appaltanti sono soggetti alla tracciabilità attraverso l’assegnazione del codice CIG rilasciato dall’AVCP.

Vi sono però dei casi particolari per i quali cui decade l’obbligo di richiedere il CIG che è molto importante conoscere e che riguardano:

  • le spese economali, con la determinazione n.8/2010 l’AVCP ha chiarito tali spese comprendono spese pronto cassa della stazione appaltante, come spese effettuate dai cassieri per pagamenti di valori bollati, imposte e diritti erariali, spese postali, biglietti di mezzi di trasporto, giornali. Tali spese devono essere regolamentate dall’ordinamento interno della stazione appaltante e sono soggette a procedure semplificate proprio perché rientrano nella responsabilità delle stazione appaltante stessa;
  • i contratti aventi ad oggetto l’acquisto o la locazione di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili o riguardanti diritti su tali beni (articolo 19, comma 1, lett. a, prima parte, del Codice);
  • i servizi di arbitrato e conciliazione (articolo 19, comma 1, lett. c, del Codice);
  • i contratti di lavoro conclusi dalle stazioni appaltanti con i propri dipendenti (articolo 19, comma 1, lett. e) del Codice);
  • i contratti di lavoro temporaneo (legge 24 giugno 1997 n. 196);
  • gli appalti di cui all’articolo 19, comma 2, del Codice;
  • gli appalti aggiudicati per l’acquisto di acqua e per la fornitura di energia o di combustibili destinati alla produzione di energia, di cui all’articolo 25 del Codice;
  • il trasferimento di fondi da parte delle amministrazioni dello Stato in favore di soggetti pubblici, se relativi alla copertura di costi per le attività istituzionali espletate;
  • l’amministrazione diretta ai sensi dell’articolo 125, comma 3 del Codice;
  • gli affidamenti diretti a società in house;
  • i risarcimenti corrisposti dalle imprese assicuratrici appaltatrici ai soggetti terzi, estranei al rapporto contrattuale, danneggiati dalle stazioni appaltanti assicurate;
  • gli indennizzi e i risarcimenti corrisposti a seguito di procedure espropriative, poste in essere da stazioni appaltanti o da enti aggiudicatori;
  • gli incarichi di collaborazione ex articolo 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 (testo unico sul pubblico impiego);
  • le spese effettuate dai cassieri, che utilizzano il fondo economale (solo se tali spese non originano da contratti d’appalto);
  • l’erogazione diretta, a titolo individuale, di contributi da parte della pubblica amministrazione a soggetti indigenti o comunque a persone i condizioni di bisogno economico e fragilità personale e sociale, ovvero finalizzati alla realizzazione di progetti educativi (vedi det. 4/2011, par. 4.6);
  • le prestazioni socio-sanitarie in regime di accreditamento;
  • i contratti di associazione che prevedono il pagamento di quote associative (vedi determinazione n. 4/2011, par. 4.11);
  • i contratti relativi a patrocini legali inquadrabili come prestazioni d’opera intellettuale;
  • i contratti dell’Autorità giudiziaria non qualificabili come contratti di appalto.

In tutti questi casi decade per la stazione appaltante l’obbligo di acquisire il CIG per la tracciabilità dell’appalto.

Sebbene tale omissione sia consentita per gli obblighi di trasmissione delle informazioni ad AVCP lo stesso concetto non è applicabile agli obblighi di pubblicazione previsti dalla legge 190 “anticorruzione”.

Per questa seconda tipologia di adempimento infatti, al fine di evitare che la mancata pubblicazione di questa tipologia di spesa possa essere interpretata come una volontaria omissione informativa, è opportuno che ciascuna stazione appaltante valorizzi nel file XML previsto dalla Legge 190, il campo CIG con una sequenza numerica composta da dieci 0 (CIG 0000000000).

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Decreto Legislativo 163/06: il SIMOG e gli obblighi di trasmissione AVCP

L’art. 7 comma 8 del decreto legislativo 163 – Codice degli appalti pubblici – definisce le attività che la stazione appaltante deve eseguire per adempiere agli obblighi di trasmissione delle informazioni riguardanti gli appalti pubblici all’AVCP.

In particolare il testo della legge e le sue successive modificazioni ci dicono che le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori sono tenuti a comunicare all’Osservatorio dei contratti pubblici un insieme di informazioni che caratterizzano il ciclo di vita dell’appalto dalla nascita dell’esigenza fino al fine lavori.

La quantità e la tipologia di informazioni da comunicare all’osservatorio è diversa in funzione di alcune variabili importanti che caratterizzano l’appalto/acquisto come:

  • la tipologia di appalto, se ordinario o speciale e se di tipo lavori, servizi o forniture;
  • l’importo dell’appalto;

Per la trasmissione di tali informazioni la normativa prevedeva inizialmente una soglia economica di €150.000 che è stata successivamente ridotta ad €. 40.000 dall’Autorità di Vigilanza con il comunicato del 22 Ottobre 2013, pertanto:

  1. Per i contratti di lavori, servizi e forniture, di importo pari o superiore a 40.000, dovranno essere inviati: per i settori ordinari, i dati relativi all’intero ciclo di vita dell’appalto; per i settori speciali fino all’aggiudicazione compresa, secondo le specifiche indicate nel richiamato Comunicato del 4 aprile 2008. Per le medesime fattispecie di importo inferiore a 40.000 euro, sarà necessaria la sola acquisizione dello SmartCIG.
  2. Per i contratti parzialmente esclusi di cui artt. 19, 20, 21, 22, 23, 24 e 26 del DLgs 163/2006 di importo pari o superiore a 40.000 euro, dovranno essere inviati i dati fino alla fase di aggiudicazione compresa, secondo le specifiche indicate nel Comunicato del 14 dicembre 2010. Per le medesime fattispecie di importo inferiore a 40.000 euro, sarà necessaria la sola acquisizione dello SmartCIG.
  3. Per i contratti relativi alle fattispecie di seguito elencate, ferme restando le modalità di trasmissione dei dati di cui al Comunicato del 14 dicembre 2010, si precisa che:
    • i dati relativi agli accordi quadro e fattispecie consimili di importo pari o superiore a 40.000 euro, dovranno essere comunicati relativamente alla fase di aggiudicazione ed eventuale stipula del contratto;
    • i dati relativi ai contratti discendenti dagli accordi quadro e fattispecie consimili di importo pari o superiore a 40.000 euro, dovranno essere comunicati: per i settori ordinari e speciali secondo le indicazioni di cui al punto 1; per i contratti parzialmente esclusi, secondo le indicazioni di cui al punto 2.

Indipendentemente dalla quantità e tipologia dei dati richiesti per ogni fattispecie contrattuale non va dimenticato che la mancata o errata trasmissione delle informazioni viene sanzionata dall’AVCP in funzione di quanto riportato al comma 8 dell’art. 7 del D.Lgs 163 ovvero:

il soggetto che ometta, senza giustificato motivo, di fornire i dati richiesti è sottoposto, con provvedimento dell’Autorità, alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma fino a euro 25.822. La sanzione è elevata fino a euro 51.545 se sono forniti dati non veritieri.

Per la raccolta di queste informazioni l’autorità di vigilanza ha reso disponibile una piattaforma software denominata SIMOG (Sistema Informativo Monitoraggio Gare) che mette a disposizione delle stazioni appaltanti tutte le funzionalità necessarie per:

  • la richiesta del codice gara (CIG);
  • la definizione dei requisiti di gara che sarà inviata al sistema AVCPass;
  • la pubblicazione/perfezionamento della gara;
  • la sua aggiudicazione;
  • l’invio delle informazioni che caratterizzano la fase di esecuzione contrattuale.
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Come compilare il campo “somme a disposizione” sul sistema SIMOG?

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E’ una domanda che ci viene rivolta spesso durante la formazione sull’utilizzo della piattaforma GGAP.

Una prima risposta a questa domanda è contenuta all’interno delle FAQ presenti sul sito AVCP dove troviamo quanto segue:

Le “somme a disposizione” sono puntualmente individuate dall’art. 16 del D.P.R. n. 207/2010 con riferimento all’appalto di lavori.
Per la compilazione del campo ci si può riferire in via analogica alla disciplina dettata per i contratti di lavori e, quindi, comunicare gli stessi elementi informativi (se presenti) anche nel caso di appalti di servizi e forniture.
Nell’elencazione dettata dalla norma è, peraltro, ricompresa l’I.V.A. e le altre eventuali imposte, i cui importi devono essere comunque oggetto di comunicazione.”

Per un maggiore e puntuale dettaglio delle voci che compongono il valore da inserire nelle somme a disposizione riportiamo di seguito il citato Art. 16. del D.P.R. n. 207/2010 che riguarda i quadri economici e che recita come segue:

1. I quadri economici degli interventi sono predisposti con progressivo approfondimento in rapporto al livello di progettazione al quale sono riferiti e con le necessarie variazioni in relazione alla specifica tipologia e categoria dell’intervento stesso e prevedono la seguente articolazione del costo complessivo:
a.1) lavori a misura, a corpo, in economia;
a.2) oneri della sicurezza, non soggetti a ribasso d’asta;

b) somme a disposizione della stazione appaltante per:
1- lavori in economia, previsti in progetto ed esclusi dall’appalto, ivi inclusi i rimborsi previa fattura;
2- rilievi, accertamenti e indagini;
3- allacciamenti ai pubblici servizi;
4- imprevisti;
5- acquisizione aree o immobili e pertinenti indennizzi;
6- accantonamento di cui all’articolo 133, commi 3 e 4, del codice;
7- spese di cui agli articoli 90, comma 5, e 92, comma 7-bis, del codice, spese tecniche relative alla progettazione, alle necessarie attività preliminari, al coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, alle conferenze di servizi, alla direzione lavori e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, all’assistenza giornaliera e contabilità, l’importo relativo all’incentivo di cui all’articolo 92, comma 5, del codice, nella misura corrispondente alle prestazioni che dovranno essere svolte dal personale dipendente;
8- spese per attività tecnico amministrative connesse alla progettazione, di supporto al responsabile del procedimento, e di verifica e validazione;
9- eventuali spese per commissioni giudicatrici;
10- spese per pubblicità e, ove previsto, per opere artistiche;
11- spese per accertamenti di laboratorio e verifiche tecniche previste dal capitolato speciale d’appalto, collaudo tecnico amministrativo, collaudo statico ed altri eventuali collaudi specialistici;
12- I.V.A., eventuali altre imposte e contributi dovuti per legge.

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Appalti pubblici: la normativa per le stazioni appaltanti

Le Stazioni Appaltanti che operano sul territorio Italiano hanno l’obbligo di procedere ai loro acquisti secondo determinate modalità contenute prevalentemente nel “Codice dei Contratti Pubblici – D.Lgs. 163/06” che trova le regole per la sua attuazione nel D.P.R. 207 del 5 Ottobre 2010.

Tale decreto attribuisce all’Autorità di Vigilanza dei Contratti Pubblici (AVCP) specifiche funzioni e competenze, dotandola anche di poteri sanzionatori ed ispettivi ed investendola della responsabilità di vigilare sull’osservanza delle norme.

Per affrontare le proprie responsabilità e competenze sul tema specifico l’AVCP si è dotata di più sistemi software (SIMOG, SmartCIG, CEL, Avvalimenti, AVCPass, …) e richiede alle stazioni appaltanti di inserire in questi sistemi le informazioni di affidamento ed esecuzione di lavori, servizi e forniture durante l’intero ciclo di vita dell’appalto.

La quantità di informazioni richieste dall’Authority, la tempistica con cui devono essere trasmesse e il rischio di incorrere in sanzioni per la mancata, ritardata o errata trasmissione evidenzia l’esigenza di organizzare queste informazioni in modo tale che siano sempre disponibili, raggiungibili e facilmente rintracciabili al fine di adempiere senza affanni agli obblighi di legge.

Agli adempimenti previsti dalla Normativa sugli appalti pubblici si sono recentemente aggiunte due nuove norme:

  • la legge 190 “Anticorruzione”;
  • Il Decreto Legislativo n. 33 per l’amministrazione trasparente.

Anche per la legge 190, il compito di vigilare sulla sua osservanza e di segnalare alla corte dei conti eventuali mancati, ritardati o errati adempimenti è stato assegnato all’AVCP che, anche in questo caso, ha definito processi e sistemi indicando mediante opportune determine in quale modo e con quali tempistiche le stazioni appaltanti devono operare per adempiere alla norma.

A tutto questo si aggiunge, normativamente parlando, il D.Lgs. 33 “Amministrazione Trasparente” che fornisce le indicazioni per il “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”.

Infine va evidenziato che una stazione appaltante italiana, sottoposta all’attività di monitoraggio e verifica del proprio operato, ha la necessità di rispondere alle richieste di chiarimento che gli organi competenti, AVCP e Corte dei Conti, possono sottoporle oppure di difendersi dall’avvio di procedimenti sanzionatori nei suoi confronti.

Analizzando l’insieme di tali norme ed esigenze e il dominio di appartenenza dei dati richiesti si evidenzia che sostanzialmente:

  • le informazioni necessarie per adempiere alle diverse norme sono più o meno sempre le stesse;
  • molte di queste informazioni sono sicuramente già presenti, per altri motivi, nei sistemi software della stazione appaltante;
  • gli adempimenti risultano particolarmente onerosi in quanto la tempistica, il formato e le modalità con cui tali informazioni devono essere rese disponibili sono differenti in funzione del tipo di normativa ed Ente richiedente

Per rispondere in maniera organica e strutturata alle esigenze appena evidenziate sarebbe utile disporre di una piattaforma software in grado di collezionare, in un unico ambiente, tutte le informazioni necessarie per adempiere alle norme precedentemente esposte e che:

  • sia in grado di essere alimentata mediante la digitazione delle informazioni da parte degli utenti ma anche direttamente da quei sistemi software che, anche se per altri motivi, contengono già le informazioni necessarie;
  • disponga di uno scadenzario in grado di segnalare per tempo agli utenti, anche mediante mail, gli adempimenti normativi a cui adempiere e le tempistiche entro cui deve essere fatto;
  • fornisca alla direzione delle reportistiche di monitoraggio in grado di evidenziare lo stato delle informazioni e le eventuali incongruenze tra di esse;
  • sia in grado di dialogare con il SIMOG per tutte le operazioni di ma anche per il recupero di eventuali informazioni in esse presenti;
  • sia in grado di archiviare, in un repository locale o tramite l’interfacciamento con il sistema documentale gia presente nella stazione appaltante, qualsiasi documento inerente la procedura di acquisto;
  • sia in grado di produrre senza sforzi aggiuntivi quanto previsto dalla normativa Legge 190, disposizione dell’AVCP e decreto legislativo 33;

GGAP: la soluzione che semplifica il lavoro delle Stazioni Appaltanti

Il software GGAP nasce come risposta all’esigenza delle stazioni appaltanti italiane di gestire in modo semplice ed efficiente le informazioni di affidamento ed esecuzione di lavori, servizi e forniture. GGAP, realizzato, proposto al mercato nel 2008 e aggiornato costantemente in funzione delle norme che si sono succedute nel tempo, è una soluzione per la gestione degli appalti da parte della Pubblica Amministrazione.
Uno strumento potente e flessibile, ad oggi utilizzato da:

  • Poste Italiane che ha costruito sulla piattaforma di base un sistema più ampio e complesso denominato SIDAP;
  • Cassa Depositi e Prestiti, che ne utilizza una versione base in modalità SaaS;
  • ENAV S.p.A. e TecnoSky che hanno acquistato la licenza d’uso e installato il sistema all’interno dei propri data center
  • Terna che ha acquistato la versione integrata con la piattaforma di eProcurement di BravoSolution installandola presso i propri data center
  • Trenitalia che ha acquistato la versione integrata con la piattaforma di eProcurement di BravoSolution in modalità SaaS
  • Autostrade per l’Italia, che ha integrato il connettore in un progetto più ampio denominato GASA;
  • CO.TRA.L che ha acquistato la versione non integrata in modalità SaaS
  • ATAC che ha acquistato la versione integrata in modalità SaaS limitandosi alla produzione del file XML
  • CO.TRA.L che ha acquistato la versione non integrata in modalità SaaS
  • Azienda Ospedaliera di Bergamo che ha acquistato la versione non integrata in modalità SaaS
  • Azienda Ospedaliera di Como che ha acquistato la versione non integrata in modalità SaaS

e che ha suscitato l’interesse di importanti interlocutori come:

  • BravoSolution con cui abbiamo siglato un accordo di collaborazione esclusiva per i prossimi cinque anni e che ha portato GGAP all’interno di ulteriori importanti stazioni appaltanti;
  • i-Faber che ci ha inserito all’interno del subappalto per la Provincia autonoma di Bolzano;
  • lo Studio Legale Braggio con cui abbiamo stretto una valida collaborazione in termini di consulenza e formazione sulle specifiche tematiche che riguardano le gare della pubblica amministrazione.

Scopri i vantaggi di GGAP e contattaci per avere maggiori informazioni o per l’acquisto di una licenza per la tua stazione appaltante.

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